Le droit de l’urbanisme : entre crise économique et développement durable (3)
17.- Le projet de loi Grenelle II comporte quant à lui d’importantes modifications du code de l’urbanisme, ce qui, du point de vue de la sécurité juridique, n’est pas nécessairement une bonne nouvelle[1]. On peut synthétiser les changements en cours de discussion autour des trois thèmes suivants.
18.- En premier lieu, les documents d’urbanisme d’Etat sont rénovés. D’une part, le régime des directives territoriales d’aménagement, document de planification de l’Etat, est profondément remanié. Elles deviennent des directives territoriales d’aménagement et de développement durables (DTADD), dont les dispositions ne sont opposables aux documents d’urbanisme locaux que si elles sont qualifiées de projets d’intérêt général (PIG). D’autre part, les PIG, par lesquels l’Etat peut imposer sa volonté aux collectivités locales, migrent dans la partie législative et voient leur champ d’application étendu à « la préservation des continuités écologiques » et à la mise en œuvre des DTADD.
19.- En deuxième lieu, aux documents d’urbanisme locaux sont assignés de nouveaux objectifs, à savoir, notamment, une utilisation économe des espaces naturels ; une répartition géographiquement équilibrée entre l’emploi, l’habitat, les commerces et les services, l’amélioration des performances énergétiques, la diminution des obligations de déplacements, la réduction des émissions de gaz à effet de serre et la préservation et la restauration des continuités écologiques.
20.- Plus précisément, le schéma de cohérence territoriale, introduit dans le code de l’urbanisme par la loi SRU du 13 décembre 2000, est réformé[2]. Il doit désormais prendre en compte les objectifs du Grenelle I et devient un instrument-clé de la politique de réduction de la consommation de l’espace, leitmotiv des dispositions consacrées au droit de l’urbanisme dans le Grenelle de l’environnement.
Sur ce point, et selon le projet de loi, le SCOT comporte un document d’orientation et d’objectifs (DOO) qui doit « arrêter des objectifs chiffrés d’une consommation économe de l’espace qui peuvent être ventilés par secteur géographique », « préciser les conditions permettant de favoriser le développement de l’urbanisation prioritaire dans les secteurs desservis par les transports collectifs », en déterminant « des secteurs dans lesquels l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation est subordonnée à leur desserte par les transports collectifs » (futur article L.122-1-5).
Le SCOT devient un outil contraignant de planification territoriale qui peut imposer, au niveau local, des conditions très strictes d’ouverture à l’urbanisation de nouvelles zones :
«… Il peut, en fonction des circonstances locales, imposer, préalablement à toute ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau : a) L’utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par les équipements … b) La réalisation d’une étude d’impact prévue par l’article L. 122-1 du code de l’environnement…
Il peut définir des secteurs dans lesquels l’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation est subordonnée à l’obligation pour les constructions, travaux, installations et aménagements de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées.
Il peut fixer des normes minimales de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol et d’occupation des sols dans des secteurs qu’il délimite en prenant en compte la desserte par les transports collectifs, l’existence d’équipements collectifs et des protections environnementales ou agricoles….
Il peut, sous réserve d’une justification particulière, définir des secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les plans locaux d’urbanisme doivent imposer une densité minimale de construction ».
L’absence de SCOT étant très mal perçue par l’Etat[3], le préfet peut imposer aux communes l’établissement d’un tel document et s’opposer à l’approbation d’un SCOT qui serait contraire à un PIG ou, plus généralement, qui autoriserait une « consommation excessive de l’espace ».
21.- Le plan local d’urbanisme connaît des changements moins importants et intègre également les objectifs du Grenelle de l’environnement. Ainsi, le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) « fixe des objectifs de modération de la consommation de l’espace » (futur article L.123-1-3). Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) définissent la politique de développement de la collectivité et de nouveaux outils sont offerts au plan local d’urbanisme (outre ceux que l’on a précédemment étudiés et qui résultent notamment de la loi Boutin).
Ainsi, par exemple, le plan local d’urbanisme peut, « dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés [et] sous réserve d’une justification particulière, imposer dans des secteurs qu’il délimite une densité minimale de construction ».
Il peut également « imposer aux constructions, travaux, installations, et aménagements, notamment dans les secteurs qu’il ouvre à l’urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu’il définit ».
On observera que la logique qui prévalait en la matière est inversée, il ne s’agit plus pour le règlement du PLU de limiter le COS, mais -au contraire- d’imposer la réalisation d’une surface hors œuvre nette minimale, ce qui risque certainement de générer quelques difficultés lorsque, par exemple, le propriétaire d’un terrain ne disposera pas des moyens financiers lui permettant la réalisation de ce minimum de surface de plancher….
Par ailleurs, le projet de loi Grenelle II érige le niveau intercommunal comme le cadre normal d’élaboration du plan local d’urbanisme, la commune disposant d’une compétence résiduelle. Le Sénat[4] a cependant modifié le texte sur ce point en posant le principe inverse, et il serait assez étonnant que le Gouvernement ne suive pas la position des parlementaires.
22.- En troisième lieu, pour favoriser les constructions « vertueuses », le projet de loi comporte deux mesures qu’il convient de relever.
D’une part, sauf dans les secteurs « protégés » (c’est-à-dire, pour faire simple, soumis à l’intervention de l’architecte des bâtiments de France, ainsi que dans les secteurs délimités par l’autorité compétente), il sera impossible de refuser la délivrance d’une autorisation d’urbanisme pour « l’installation de systèmes solaires thermiques ou photovoltaïques ou de tout dispositif individuel de production d’énergie renouvelable, à l’utilisation en façade du bois ou de tout autre matériau renouvelable permettant d’éviter des émissions de gaz à effet de serre ni à la pose de toitures végétalisées ou retenant les eaux pluviales » (futur article L.111-6-2).
D’autre part, la bonification de constructibilité prévue à l’article L.128-1 du code de l’urbanisme est étendue. Elle est portée à 30%, ne concerne pas seulement les règles relatives au COS mais, plus généralement, celles relatives au gabarit et la densité d’occupation, et s’applique aux « constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements performants de production d’énergie renouvelable », à l’exception de certains secteurs « protégés ».
Alors que cette bonification doit jusqu’à présent être prévue par délibération expresse du conseil municipal, l’article 11 du projet inverse le principe : la mesure s’appliquera de plein droit dans les six mois suivant la publication de la loi, sauf délibération contraire[5].
23.- Enfin, l’article 13 du projet de loi Grenelle II dispose que le Parlement autorise le Gouvernement à procéder, dans un délai de trente mois et par une ou plusieurs ordonnances, à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l’urbanisme afin d’en clarifier la rédaction et le plan.
« Les ordonnances prises sur le fondement de l’alinéa précédent peuvent en outre :
1° Clarifier et simplifier les procédures d’élaboration, de modification et de révision des documents d’urbanisme ;…
3° Unifier et simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l’urbanisme ;…
5° A produit équivalent, regrouper et simplifier les régimes des taxes et participations d’urbanisme pour doter les établissements publics de coopération intercommunale compétents et les communes non membres d’un tel établissement d’une taxe locale d’équipement efficace et équitable, incitant notamment à éviter la dispersion des constructions ;
6° Apporter au régime des permis de construire et des autorisations d’urbanisme issu de l’ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 et de l’ordonnance n°2005-1128 du 8 septembre 2005 les corrections dont la mise en œuvre de la réforme pourrait faire apparaître la nécessité… »
Le Sénat a quelque peu réduit l’habilitation en ramenant son délai à 18 mois et en y excluant la réforme des taxes et participations, ainsi que le contentieux de l’urbanisme.
Il n’empêche qu’après l’intervention des lois du 17 février et du 25 mars 2009 et la promulgation de la loi Grenelle II, le code de l’urbanisme aura connu d’importantes modifications, en particulier s’agissant des documents d’urbanisme. A peine ces modifications connues, le Gouvernement réécrira de nouveau le code de l’urbanisme, notamment en changeant encore les conditions d’évolution des documents d’urbanisme (SCOT et PLU).
De la même manière, alors que l’importante réforme du régime des autorisations individuelles d’urbanisme et des divisions foncières entrée en vigueur le 1er octobre 2007 commence seulement à être maîtrisée, l’habilitation législative annonce « les corrections dont la mise en œuvre de la réforme pourrait faire apparaître la nécessité », ce qui laisse une grande marge de manœuvre au Gouvernement.
Si l’on peut raisonnablement se demander dans quelle mesure « l’incessante évolution du droit de l’urbanisme »[6] va faciliter les opérations de construction, il est en revanche évident que la philosophie des textes récents va marquer durablement la matière : « Le sol, naturel ou urbain, devient une denrée rare qu’il ne faut pas gaspiller. La pertinence de cette réflexion est confortée par les effets bénéfiques attendus quant aux réseaux, voieries, transports, et équipements publics – La ville compacte est de retour » ! [7]
[1] Dans son rapport de 1992 intitulé « L’urbanisme, pour un droit plus efficace », le Conseil d’Etat soulignait que le droit de l’urbanisme devait présenter une certaine constance.
[2] Au 1er janvier 2009, il existe 82 SCOT approuvés couvrant un territoire de 10.526.000 habitants, 23 étant sur le point de l’être et 167 en cours d’élaboration.
[3] Pour une commune, la conséquence fondamentale de l’absence de SCOT est l’interdiction, sauf exception, d’ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle, lorsque cette commune se trouve à moins de 15 kilomètres d’une agglomération de plus de 50.000 habitants. Le projet de loi Grenelle II abaisse ce seuil à 15.000 habitants à partir du 1er janvier 2013.
[4] Cf. Avis n°576 de M. Dominique de Legge au nom de la Commission des lois du Sénat, déposé le 21 juillet 2009 : http://www.senat.fr/rap/a08-576/a08-576.html
[5] Le Sénat a supprimé cette application automatique de la majoration des possibilités de construction.
[6] Selon l’expression de R. Noguellou, Dr. adm. n°5/2009, alerte n°31
[7] G. Vidalenc, « La gestion économe des sols », précité
