Le droit de l’urbanisme : entre crise économique et développement durable (2)
10.- En quatrième lieu, une nouvelle possibilité de dérogation aux dispositions du PLU (ou au POS) a été instituée en faveur des « travaux nécessaires à l’accessibilité des personnes handicapées à un logement existant » (article L.123-5 du code de l’urbanisme et décret n°2009-723 du 18 juin 2009 qui a modifié le contenu du dossier de demande d’autorisation et majoré le délai d’instruction).
A titre d’exemple, le maire d’une commune peut donc délivrer le permis de construire ou ne pas s’opposer à des travaux portant sur l’aménagement d’une construction existante et dont une partie, comme la pose d’une rampe d’accès, serait contraire aux dispositions du règlement du PLU ou du POS.
11.- En cinquième lieu et dans un registre différent, la loi Boutin du 25 mars 2009 a institué le projet partenarial urbain (PUP) en créant les articles L.332-11-3 et L.332-11-4 du code de l’urbanisme[1]. Il s’agit de permettre aux constructeurs de « s’entendre » avec les collectivités locales en leur permettant de conclure une convention, en particulier lorsque des mécanismes de financement des équipements publics n’ont pas été mis en place (programme d’aménagement d’ensemble, participation pour voies et réseaux,…), aux termes de laquelle le constructeur ou l’aménageur s’engage à prendre tout ou partie du coût de réalisation des équipements publics rendus nécessaires par son opération, et ce, au prorata de leur utilisation par les futurs occupants[2].
12.- En sixième lieu, on sait que les communes qui ne sont dotées ni d’un document d’urbanisme ni d’une carte communale sont tenues au respect du principe dit de la « constructibilité limitée » qui impose, sauf exception, de n’autoriser les constructions que dans les seules « parties actuellement urbanisées » (PAU) du territoire communal.
La loi du 25 mars 2009 complète la première des quatre exceptions prévues à l’article L.111-1-2 du code de l’urbanisme, en permettant « la construction de bâtiments nouveaux à usage d’habitation à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales »
13.- En dernier lieu, on relèvera que la loi Boutin rend plus efficace le droit de préemption renforcé sur les sociétés civiles immobilières (SCI), droit qui avait été institué par la loi ENL du 13 juillet 2006. L’article L.211-4-d) permettait en effet au conseil municipal d’instituer le droit de préemption urbain renforcé sur « la cession de la totalité des parts d’une société civile immobilière, lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière ».
Désormais, ce droit peut s’exercer lorsque la cession porte sur la « majorité des parts » d’une SCI, l’idée étant d’éviter que par le jeu de cessions successives le droit de préemption ne trouve pas à s’appliquer. Mais le nouvel article L.211-4-d) exclut l’application de la préemption aux cessions de part des SCI familiales, c’est-à-dire « constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus ».
14.- Participant toujours de cet objectif de faciliter les opérations de construction, la loi n°2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures a modifié l’article L.111-3 du code de l’urbanisme,[3] dont le premier alinéa dispose : « la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d’urbanisme en dispose autrement, dès lors qu’il a été régulièrement édifié ».
Dans son ancienne version, ce texte autorisait la reconstruction à l’identique d’un immeuble détruit par sinistre.
Désormais, cette possibilité est étendue à l’hypothèse, beaucoup plus classique, où l’immeuble a fait l’objet d’une démolition, accidentelle ou non, le juge administratif ayant ajouté une limite -somme toute logique- à ce droit, qui ne peut s’appliquer lorsque l’immeuble, de par sa situation ou ses caractéristiques, exposerait ses occupants à un risque avéré (CE, Avis, 23 février 2005, Mme Hutin, rec. p. 79 ; 23 novembre 2005, Commune de Bagnères-de-Bigorre, requête n°279721).
II.- Construire mieux
15.- Depuis maintenant deux ans le Gouvernement a lancé une vaste concertation via des conférences de presse, consultations publiques et groupes de travail,… pour aboutir au « Grenelle de l’environnement » qui, juridiquement, se traduit par : la loi de programmation du 3 août 2009 (Grenelle I), le projet de loi engagement national pour l’environnement (Grenelle II), adopté en Conseil des ministres au mois de janvier 2009, discuté en commission au Sénat et prochainement examiné à l’Assemblée nationale et, enfin, le paquet de mesures fiscales de « verdissement » de la loi de finances 2009 adopté le 9 décembre 2008 (Grenelle III).
Le Grenelle de l’environnement porte sur treize domaines principaux, l’urbanisme ayant, selon le législateur, un rôle fondamental à jouer dans le « développement durable, qui repose sur les trois piliers de l’excellence environnementale, la prospérité économique et la cohésion sociale »[4].
16.- La loi de programmation du 3 août 2009, ou Grenelle I, constitue une sorte de « boîte à idées ». Elle fixe notamment des objectifs que doit prendre en compte le droit de l’urbanisme, « dans un délai d’un an ». Il s’agit, schématiquement de :
- La lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles, les collectivités territoriales fixant des objectifs chiffrés en la matière ;
- La lutte contre l’étalement urbain et la déperdition d’énergie, la revitalisation des centres-villes, les collectivités territoriales devant disposer d’outils leur permettant en particulier de conditionner la création de nouveaux quartiers, d’opérations d’aménagement à dominante d’habitat ou de bureaux à la création ou au renforcement correspondant des infrastructures de transport, ainsi que de prescrire, dans certaines zones, des seuils minimaux de densité ou des performances énergétiques supérieures à la réglementation ;
- L’harmonisation des documents d’orientation et des documents de planification établis à l’échelle de l’agglomération ;
- La préservation de la biodiversité, notamment à travers la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques ;
- La gestion économe des ressources et de l’espace ;
- La mise en œuvre de travaux d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments, notamment l’isolation extérieure, en adaptant les règles relatives à la protection du domaine public ;
- La création d’un lien entre densité et niveau de desserte par les transports en commun.
L’Etat doit par ailleurs encourager la réalisation, par les collectivités territoriales, d’opérations exemplaires d’aménagement durable des territoires et mettra en œuvre un plan d’action pour inciter les collectivités territoriales à réaliser des écoquartiers avant 2012, en fournissant à ces collectivités des référentiels et une assistance technique pour la conception et la réalisation des projets.
Symboliquement forte, la modification du premier article du code de l’urbanisme annonce la couleur (verte) des objectifs poursuivis. Désormais, les collectivités publiques « harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace », dans le but « d’aménager le cadre de vie, d’assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d’habitat, d’emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de réduire les consommations d’énergie, d’économiser les ressources fossiles, d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques, ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l’équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements ». « Leur action en matière d’urbanisme contribue à la lutte contre le changement climatique et à l’adaptation à ce changement » (article L.110 du code de l’urbanisme).
La seule disposition contraignante que l’on trouve dans la loi Grenelle I concerne la substitution d’un avis simple à l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France sur les demandes d’autorisation de travaux dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP)[5].
[1] cf. N. Gonzalez-Gharbi, « Une nouvelle participation négociée : le PUP », constr.-urb. n°5/2009, étude n°9.
[2] L’intérêt essentiel du PUP au regard du PAE est qu’il permet un préfinancement des travaux, alors qu’en matière de PAE, la contribution ne peut être mise en recouvrement qu’après l’ouverture du chantier.
[3] P. Zavoli, « Le nouveau régime de reconstruction à l’identique de l’article L.111-3 du code de l’urbanisme », CPU n°2009-3, p. 4
[4] Selon le rapport de la CCI de Paris sur le volet urbanisme du projet de loi Grenelle II : http://www.etudes.ccip.fr/archrap/rap09/grenelle2-urbanisme-bla0904.htm
[5] Cette disposition, codifiée à l’article L.642-3 du code du patrimoine, connaît d’incroyables rebondissements : en janvier dernier, l’Assemblée nationale a introduit, dans le texte de la loi 17 février 2009 un article additionnel substituant un avis simple à l’avis conforme de l’architecte des bâtiments de France, pour autoriser des travaux dans le périmètre des ZPPAUP ; mais le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition qualifiée de « cavalier législatif ». Parallèlement, une disposition comparable figurait dans le texte du Grenelle II déposé sur le bureau du Sénat le 12 janvier 2009, qui a été modifiée par la commission de l’économie (réunion du 27 mai 2009) et la commission des lois du Sénat (21 juillet 2009) au profit du maintien de l’avis conforme. Ce dernier a donc été supprimé par la loi Grenelle I et risque certainement d’être rétabli lors de l’adoption définitive de la loi Grenelle II….
Vincent Guinot
Avocat à la Cour
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