Le droit de l’urbanisme : entre crise économique et développement durable (1)
1.- Depuis le début de l’année 2009, le droit de l’urbanisme retient toutes les attentions.
Identifié comme étant une source de « contraintes » par le Président de la République dans son discours du 4 décembre 2008 de présentation du plan de relance de l’économie, le droit de l’urbanisme a été partiellement modifié par la loi d’accélération des programmes de construction du 17 février 2009, par la loi de mobilisation pour le logement du 25 mars 2009 et par la loi de simplification du droit du 12 mai 2009.
L’objectif affiché et assumé de ces lois est de permettre de « construire plus« , en libérant les professionnels des « contraintes » que générerait, en particulier, une stricte application du document d’urbanisme.
2.- Parallèlement, le droit de l’urbanisme apparaît comme l’un des instruments privilégiés du « développement durable » et la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement du 3 août 2009, dite « Grenelle I », affiche des objectifs ambitieux en la matière. Ces objectifs seront prochainement mis en œuvre par la loi portant engagement national pour le logement, dite « Grenelle II », actuellement en discussion au Parlement. Le projet de loi prévoit d’importantes modifications du code de l’urbanisme, outil privilégié de densification de la ville et de lutte contre l’étalement urbain.
Construire plus (I) et construire mieux (II), telles sont les deux fonctions, parfois antagonistes, que les pouvoirs publics semblent avoir désormais assignées au droit de l’urbanisme.
I. – Construire plus
3.- Dans sa présentation du plan de relance de l’économie, le Chef de l’Etat annonçait que « les contraintes liées au droit de l’urbanisme seront temporairement assouplies. Les permis de construire seront prorogés d’un an. Les coefficients de densité pourront être relevés de 20% dans les communes qui le souhaitent. La construction en mitoyenneté ou en contigüité sera autorisée sur les terrains de taille suffisante… Bref, tout ce qui pourra accélérer les mises en chantier dans les mois qui viennent sans bouleverser les grands équilibres de notre droit de l’urbanisme sera mis en œuvre, pour une durée naturellement limitée dans le temps, soit par des mesures règlementaires, soit par des mesures législatives »[1].
La traduction de cette annonce ne s’est guère fait attendre.
Après avoir allongé la durée de validité des autorisations d’urbanisme en édictant le décret n°2008-1353 du 19 décembre 2008 qui prévoit que les « permis de construire, d’aménager ou de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration intervenus au plus tard le 31 décembre 2010 »[1] sont désormais valables pendant trois ans (voire quatre ans s’ils font l’objet d’une prorogation), le Gouvernement a soumis au Parlement, en urgence, un projet de loi ayant notamment pour objet « d’assouplir » les « règles d’urbanisme pour accélérer les constructions de logements, sans mettre en cause les principes du développement durable »[2].
4.- Ainsi, la loi n°2009-179 du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés a modifié le droit de l’urbanisme, en particulier sur les deux points suivants.
5.- D’une part, son article 1er, qui n’est pas codifié dans le code de l’urbanisme, dispose que « jusqu’au 31 décembre 2010, et par dérogation au premier alinéa de l’article L.123-13 du code de l’urbanisme, les modifications d’un plan local d’urbanisme ou d’un plan d’occupation des sols ayant pour objet d’autoriser l’implantation de constructions en limite séparative ne donnent pas lieu à enquête publique. Le projet de modification et l’exposé de ses motifs sont portés à la connaissance du public, en vue de lui permettre de formuler des observations, pendant un délai d’un mois, préalablement à la convocation du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent, qui se prononce par délibération motivée ».
Ainsi, depuis la publication de cette loi et jusqu’à la fin de l’année prochaine, le conseil municipal[3] peut décider de modifier les dispositions du règlement du plan d’occupation des sols (POS) ou du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune, afin de supprimer les règles qui interdisent l’implantation des constructions en limite séparative (ces règles se trouvent traditionnellement à l’article 7), et ce, selon une procédure particulièrement simple.
Celle-ci est décrite à l’article R.123-20-2 du code de l’urbanisme, issu du décret n°2009-722 du 18 juin 2009 : avant l’adoption de la délibération du conseil municipal, le projet de modification des règles d’implantation, l’exposé des motifs de cette modification, ainsi que le registre permettant au public de formuler ses observations, sont mis à sa disposition en mairie. Le public est informé du projet par un « avis précisant l’objet de la modification simplifiée, le lieu et les heures où [il] pourra consulter le dossier et formuler des observations ». Cet avis « est publié en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département et affiché en mairie » huit jours au moins avant le début de la mise à disposition du public. Il est en outre affiché dans le même délai et pendant toute la durée de la mise à disposition.
Selon les débats parlementaires, 5.500 communes seraient actuellement dotées de documents d’urbanisme (POS, PLU) qui interdisent, sur certaines zones au moins, la construction en limite séparative. Et la mise en œuvre de cette disposition pourrait permettre de « libérer » entre 150.000 et 200.000 parcelles de terrains à bâtir, sans que l’on sache comment un tel chiffre a pu être trouvé…. Qu’il soit permis de douter que la suppression temporaire de l’obligation de construire en recul des limites séparatives constituera un soutien efficace de la relance économique[4]
6.- D’autre part, la loi du 17 février 2009 institue une nouvelle et pérenne procédure de transformation du PLU, sans clairement préciser si elle s’applique également au POS[5].
Il s’agit de la procédure dite de « modification simplifiée » qui peut porter sur « la rectification d’une erreur matérielle ou … sur des éléments mineurs dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat, à l’exclusion de modifications sur la destination des sols ». La procédure est la même qu’en matière de modification du document d’urbanisme pour permettre l’implantation des constructions en limite séparative.
Le décret du 18 juin 2009 a dressé la liste des éléments pouvant être modifiés de manière simplifiée. Cette liste est reprise à l’article R.123-20-1 du code de l’urbanisme prévoyant que « la procédure de modification simplifiée prévue au septième alinéa de l’article L.123-13 peut être utilisée pour :
a) Rectifier une erreur matérielle ;
b) Augmenter, dans la limite de 20%, le coefficient d’emprise au sol, le coefficient d’occupation des sols ou la hauteur maximale des constructions, ainsi que les plafonds dans lesquels peut être autorisée l’extension limitée des constructions existantes
c) Diminuer les obligations de recul des constructions par rapport aux limites de leur terrain d’assiette ou par rapport aux autres constructions situées sur le même terrain ;
d) Diminuer, dans la limite de 20%, la superficie minimale des terrains constructibles ;
e) Supprimer des règles qui auraient pour objet ou pour effet d’interdire l’installation de systèmes domestiques solaires thermiques ou photovoltaïques ou de tout autre dispositif individuel de production d’énergie renouvelable, l’utilisation en façade du bois ou de tout autre matériau renouvelable permettant d’éviter des émissions de gaz à effet de serre ou la pose de toitures végétalisées ou retenant les eaux pluviales ;
f) Supprimer un ou plusieurs emplacements réservés ou réduire leur emprise ».
Cette nouvelle procédure « expresse » de modification, sans enquête publique et donc beaucoup plus rapide que la procédure normale de modification et, a fortiori, que la procédure de révision, ne peut donc être mise en œuvre que pour libérer des possibilités de construction (augmentation du COS, de la superficie minimale constructible, assouplissement des règles de prospect,…).
7.- Un mois plus tard était votée la loi n°2009-323 du 27 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dite « loi Boutin »[6]. Parmi les importantes et nombreuses dispositions de la loi consacrées au droit de l’urbanisme, on relèvera les sept éléments suivants.
8.- En premier lieu, le PLU peut, en application de l’article L.123-1-15° du code de l’urbanisme, « délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d’une taille minimale qu’ils fixent ».
L’objectif de cette disposition est de permettre aux auteurs du PLU (et non du POS) de « lutter contre la tendance de certains promoteurs immobiliers, favorisée par le régime des aides fiscales à l’investissement locatif, à ne réaliser que des logements de petite taille, inaptes à satisfaire la diversité des besoins en la matière »[7]. Le PLU pourra donc exiger que, dans tel secteur du territoire communal, le projet de construction d’un immeuble collectif à usage d’habitation comprenne, par exemple, au moins x % de logements de plus de trois pièces principales.
9.- En deuxième lieu, le PLU peut, en application de l’article L.123-1-16° du code de l’urbanisme, « délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ». Cette possibilité, introduite par la loi ENL du 13 juin 2006 (article L.123-2-d), ne visait que les logements (sociaux) locatifs et constituait une servitude d’urbanisme supposant que le propriétaire du terrain concerné disposait d’un « droit de délaissement » (article L.123-17) lui permettant de mettre en demeure la collectivité d’en faire l’acquisition ; ce droit étant désormais purement et simplement supprimé.
En pratique, les auteurs du PLU peuvent donc exiger que, dans tel secteur du territoire communal, tout programme de logements comprenne un minimum de x % de logements sociaux (ou, inversement mais plus rarement, de logements libres).
10.- En troisième lieu, la loi Boutin a institué un mécanisme de densification des programmes de construction de logements et renforcé le mécanisme déjà existant pour les logements sociaux.
D’une part, en effet, l’article L.123-1-1 du code de l’urbanisme, qui semble applicable aussi bien aux PLU qu’aux POS, prévoit de manière assez singulière que le conseil municipal « peut, par délibération motivée, déterminer des secteurs situés dans les zones urbaines… à l’intérieur desquels un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l’emprise au sol et au coefficient d’occupation des sols résultant de l’un de ces documents est autorisé pour permettre l’agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d’habitation ».
La délibération doit fixer, pour chaque secteur, le dépassement qui ne peut excéder 20% pour chacune des règles concernées (gabarit, hauteur, CES et COS « juridique » ou « de fait ») et ne peut concerner un secteur couvert par un plan d’exposition au bruit et/ou un plan de prévention des risques naturels prévisibles (comme le plan de prévention des risques d’inondation par exemple), ni être cumulé avec les mécanismes de majoration des droits à construire issus de l’article L.127-1 (logements sociaux) et L.128-1 (construction HPE).
A l’instar de la nouvelle procédure de modification simplifiée du document d’urbanisme, « le projet de délibération comprenant l’exposé des motifs est porté à la connaissance du public en vue de lui permettre de formuler des observations pendant un délai d’un mois préalablement à la convocation de l’assemblée délibérante ».
D’autre part, la loi Boutin réécrit l’article L.127-1 du code de l’urbanisme et permet à l’autorité compétente, « sous réserve de ne pas porter atteinte à l’économie générale du POS ou du projet d’aménagement et de développement durable du PLU », de « délimiter des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l’article L.302-5 du code de la construction et de l’habitation bénéficie d’une majoration du volume constructible tel qu’il résulte du COS ou des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol. La délibération fixe, pour chaque secteur, cette majoration, qui ne peut excéder 50 %. Pour chaque opération, elle ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l’opération ».
Il s’agit de la pérennisation et de la simplification du précédent dispositif, l’idée étant de favoriser la construction de logements sociaux énergétiquement vertueux, conformément aux objectifs affichés dans le Grenelle de l’environnement. Et, ici, encore, il est prévu une information a minima et a priori du public, le projet de délibération étant tenu à sa disposition pendant un mois.
[1] Discours du 4 décembre 2008 à Douai : http://www.elysee.fr/documents/index.php?mode=cview&press_id=2094&cat_id=7&lang=fr
[1] Selon le ministre de l’écologie, ce texte s’applique également aux permis de construire délivrés avant le 1er octobre 2007, date d’entrée en vigueur de la réforme des autorisations d’urbanisme (Rép. min. n°45835, JOAN.R du 21 juillet 2009, p. 7232). Mais l’on peut regretter qu’il ne concerne pas les permis de lotir et déclarations de travaux délivrés avant cette date.
[2] Exposé des motifs du projet de loi présenté à l’Assemblée nationale par le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance : http://www.assemblee-nationale.fr/13/projets/pl1360.asp
[3] … ou l’assemblée délibérante de l’établissement public de coopération intercommunale s’il est compétent. Dans le présent article, et par souci de simplification, il sera évoqué « le maire » ou « le conseil municipal » comme autorité compétente en matière d’urbanisme, mais il ne faut pas perdre de vue que cette compétence peut appartenir à un établissement public de coopération intercommunale (communauté de communes par exemple).
[4] Pour une analyse critique de ce mécanisme : G. Godfrin, « Le plan local d’urbanisme, victime des politiques anticrise », constr-urb. n°5/2009, étude n°5 ; Y. Jégouzo : « Le plan de relance : nouvelles dispositions relatives au droit de l’urbanisme », CPU, Bull. n°2009-1, p.4, qui doute des effets de ce « coup de baguette magique » ; P. Billet, « Urbanisme, environnement et patrimoine au risque de la relance économique », JCP A, act. 291.
[5] Sans entrer dans les détails d’une discussion assez complexe, on observera que l’article L.123-19 dispose que les POS approuvés avant l’entrée en vigueur de la loi SRU du 13 décembre 2000 « ont les mêmes effets que les plans locaux d’urbanisme » et « sont soumis au régime juridique des plans locaux d’urbanisme défini par les articles L.123-1-1 à L.123-18. Les dispositions de l’article L.123-1, dans leur rédaction antérieure à cette loi, leur [demeurant] applicables ». Ce même article précise que les POS ne peuvent faire l’objet que d’une modification, d’une révision simplifiée avant le 1er janvier 2010 et d’une mise en compatibilité. Puisque l’article L.123-19 n’a pas été modifié pour tenir compte de la nouvelle procédure de « modification simplifié », il n’est pas certain qu’elle soit applicable aux POS, bien que, manifestement, l’intention du législateur était d’en étendre le plus possible le champ d’application.
[6] cf. H. Périnet-Marquet, constr.-urb. n°3/2009, repère n°3 ; J.-F. Inserguet, « La nouvelle flexibilité des plan local d’urbanisme », CPU, Bull. n°2009-2, p.4 ; E. Carpentier, « Loi Boutin : l’urbanisme au service du logement », BJDU n°2/2009, p. 92 ; G. Vidalenc, « La gestion économe des sols », JCP N&I n°29, 17 juillet 2009, 1239 ; « Dossier spécial », AJDA 2009, p. 1282.
[7] E. Carpentier, « Loi Boutin : l’urbanisme au service du logement », précité, p. 93.
Vincent Guinot
Avocat à la Cour
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